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Deuxième trimestre 2018

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Face à la fraude et au terrorismeune coopération internationale indispensable

Entretien avec M. Bruno DALLES,
Directeur du Service de Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN)

Blanchiment d’argent, évasion fiscale ou encore financement du terrorisme se sont affirmés comme autant d’enjeux primordiaux de la coopération internationale. Depuis trente ans, TRACFIN est le service de l’administration française chargé de démasquer les circuits financiers clandestins. Ancien chef des douanes judiciaires et ancien procureur de Melun, M. Bruno Dalles est arrivé à sa tête en août 2015. À deux ans de l’évaluation de la France par le Groupe d’Action financière (GAFI) en 2020, il nous explique ses priorités d’action.

La Lettre Diplomatique : Monsieur le Directeur, TRACFIN se définit comme le « service de renseignement » du Ministère de l’Économie, des Finances, de l’Action et des Comptes publics. Pouvez-vous nous rappeler ses missions ? Comment fonctionne-t-il ?

M. Bruno DALLES : Pour être plus exact, nous sommes l’un des deux services de renseignement du Ministère de l’Économie et des Finances, le second étant la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED).
TRACFIN est un service à compétence nationale autonome. Il correspond à la définition internationale de la notion de cellule de renseignement financier, telle qu’il en existe 155 à travers le monde regroupées au sein du groupe Egmont. La particularité de TRACFIN est qu’il a, depuis 2008, le statut de service de renseignement. Nous sommes donc, en effet, les espions financiers français. 
Dans la communauté du renseignement, nous sommes le sixième service de renseignement. Le plus petit, le plus spécialisé et celui qui travaille proportionnellement le plus pour les autres. 
La mission d’une cellule de renseignement financier est la lutte contre le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme et la détection des fraudes, notamment fiscales et sociales. Pour cela, nous nous appuyons sur des déclarations de soupçon qui sont les informations que des professionnels ont l’obligation de transmette à TRACFIN lorsqu’il y a des alertes ou des anomalies, lorsque se pose la question de l’origine ou de la destination des fonds et qu’il y a un doute sur la licéité des opérations. Notre rôle est de traiter ces informations, de les enrichir et de les étayer.

L.L.D. : Chaque année, votre service annonce des records d’activité, avec pour 2017 une hausse des déclarations de soupçon de 10%. À quels facteurs attribuez-vous cette dynamique ?

B.D. : Il s’agit en effet d’une hausse significative d’activité qui se confirme en 2018 et qui fait suite à une augmentation de presque 50% des déclarations de soupçon en 2016. 
Trois raisons expliquent cette tendance. La première réside dans les efforts réalisés par TRACFIN pour mieux orienter nos déclarants en terme de typologie des informations pertinentes pour nous. 
La deuxième raison, probablement la plus importante, tient à la mobilisation suscitée par les observations et les sanctions ayant résultées des contrôles approfondis conduits ces dernières années dans tous les grands réseaux bancaires français par les régulateurs, et notamment la Commission des sanctions de l’Agence de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). 
Enfin, il convient de souligner que l’ensemble des professionnels se sont investis dans le développement d’une culture de conformité du secteur financier. Ils ont bien compris que leur coopération avec TRACFIN, à travers des déclarations de soupçon de blanchiment ou de financement du terrorisme par exemple, permettait de protéger le système tout en les protégeant eux-mêmes. Le « déclarant » peut, en effet, bénéficier du régime de protection juridique de la déclaration de soupçons, à savoir une immunité pénale, civile, disciplinaire. Nous partageons donc un intérêt commun, auquel s’ajoute l’effet positif des obligations en ce sens qu’elles aident les « déclarants » à mener à bien leur mission, à mieux connaître le client et ses habitudes, à mieux analyser ses opérations financières pour détecter ce qui est anormal et, en fin de compte, à être plus efficace.
J’ajouterais que la lutte contre le financement du terrorisme, qui s’est révélée beaucoup plus fédératrice que la lutte plus « classique » contre les circuits financiers clandestins, a eu un fort impact depuis 2015.

L.L.D. : Quelle est votre marge de manœuvre pour obtenir des informations ?

B.D. : Nous n’avons pas à proprement parler de pouvoir d’initiative pour rechercher des renseignements. Nous ne sommes pas comme un service de police : nous ne gérons pas des sources ou des informateurs. Nous dépendons de l’information que les professionnels du secteur financier et bancaire ou les autres « assujettis » doivent nous adresser. 
Dès lors que nous disposons d’une déclaration de soupçon, nous avons une large marge de manœuvre d’investigation pour traiter ces informations, consulter des bases de données, interroger d’autres services de renseignement, de l’administration fiscale et sociale, ou encore de la justice. Nous sommes alors totalement autonomes dans l’exploitation de ces données pour vérifier leur fiabilité et identifier une infraction, une affaire sensible ou un renseignement utile pour un autre service de renseignement.

L.LD. : La création de TRACFIN résulte d’une vaste mobilisation internationale initiée après la crise financière de 1988 et illustrée par la mise en place du Groupe d'action financière (GAFI). Quel regard portez-vous sur l’évolution des mécanismes de coopération, de réglementation et d’échanges d’informations à l’échelle internationale ?

B.D. : La mobilisation internationale contre le blanchiment d'argent prend, en effet, sa naissance dans les années 1990, après la crise financière de 1988. À l’époque, on a considéré que la crise financière avait été, sinon causée, du moins aggravée, par la volatilité des capitaux et notamment des capitaux d’origine illicite. Différentes organisations ont alors essayé de chiffrer le volume du blanchiment financier dans le monde, concluant à des centaines, voire des milliers, de milliards de dollars. Les grandes puissances financières, réunies en 1989 à l’occasion du sommet de l’Arche du G7 à Paris, ont alors décidé de créer une nouvelle organisation intergouvernementale, le GAFI. 
Cette initiative a été déterminante pour la lutte contre tous types de circuits clandestins. Au cours des trente dernières années, le GAFI est l’institution internationale qui a su le plus s’adapter et mettre en place des normes et des évaluations faisant références.
Pour être conforme aux recommandations du GAFI, chaque pays a du se doter d’une cellule de renseignement financier autonome, indépendante, capable de recevoir des déclarations de soupçon, de coopérer et d’échanger des informations. Comme les structures homologues d’autres pays, TRACFIN est ainsi un « enfant » du GAFI. Il existe aujourd’hui 37 juridictions et organisations membres du GAFI. Grâce à cet engagement, les normes du GAFI qui sont évolutives, continuent d’être discutées pour s’adapter aux évolutions de l’environnement financier international.
Les normes du GAFI ont su prendre en compte l’émergence de nouveaux défis. Après les attentats du 11 septembre 2001, elles ont pleinement intégré la lutte contre le financement du terrorisme. En 2012, elles ont été perfectionnées sur la question des nouveaux instruments financiers, qu’on appelle aussi les fintech. Depuis cette date, la notation des pays est devenue réellement effective. Toute la spécificité du GAFI réside d’ailleurs dans l’acceptation par les pays membres d’une évaluation périodique de l’application des normes par des experts indépendants de différents pays et de différentes disciplines. 
De plus, l’établissement par le GAFI de listes de pays et territoires non coopératifs a pour effet d’encourager l’amélioration des dispositifs nationaux et l’adoption de mesures de vigilance, voire des contre-mesures visant les pays inscrits sur ces listes. Son efficacité n’est plus à démontrer. Figurer sur les listes du GAFI pose, par exemple, un réel problème pour le développement de l’environnement des affaires.

L.L.D. : Le GAFI évaluera justement la France en 2020. Quelles sont vos priorités dans cette perspective ?

B.D. : Notre feuille de route d’ici 2020 vise à apporter des améliorations aux points négatifs relevés par le GAFI lors de la dernière évaluation qui avait été conduite en 2010-2011 et qui avait donné lieu à un rapport de suivi en 2012. Ces points, certes bien moins nombreux que les points positifs, portent sur l’insuffisante participation des professionnels du droit et du chiffre et des outre-mer au dispositif de la déclaration de soupçon, et sur la difficulté de la justice à exploiter et à rendre compte de l’exploitation des signalements TRACFIN, etc.
En tant que cellule de renseignement financier, nous sommes davantage concernés par la recommandation n°29 (ndlr, sur 40) du GAFI. Mais il faut bien avoir à l’esprit que c’est l’ensemble des professionnels et toute la chaine du renseignement jusqu’à la sanction pénale et à sa mise en application effective, qui seront évalués par les examinateurs du GAFI.
Je pense ainsi pouvoir démontrer, par exemple, qu’en matière de lutte contre le financement du terrorisme, la France est, avec les États-Unis, l'un des pays qui a le plus avancé. Nous avons d’ailleurs été à l’origine d’une mobilisation internationale des cellules de renseignement financier. 

L.L.D. : Organisée en avril 2018 à l’initiative du Président Emmanuel Macron, la Conférence internationale de la lutte contre le financement de Daesh et d’Al Qaïda a réuni un grand nombre de pays. Quels enseignements en avez-vous tiré ? 

B.D. : La Conférence internationale qui s’est tenue à Paris les 25 et 26 avril 2018, a mis en évidence toute l’importance du renseignement financier dans la lutte contre le terrorisme. Toute la première matinée de travail avait d’ailleurs été consacrée aux services de renseignement et aux cellules de renseignement financier.
Cette conférence a marqué un temps fort de la coopération internationale. Pour la première fois, 72 pays se sont réunis à la fois au niveau expert et politique sur le sujet de la lutte contre le financement du terrorisme. Elle a mis en évidence la nécessité de décloisonner les acteurs engagés. 
C’est la première fois aussi qu’étaient réunis des experts des cellules de renseignements, comme TRACFIN, mais aussi du monde du renseignement intérieur et extérieur, des services de police judiciaire et de la justice spécialisée.
Au final, la Conférence de Paris a abouti à une déclaration en dix points très concrets qui constitue une feuille de route jusqu’à la prochaine conférence qui se tiendra en Australie en 2019 et au-delà. Dans le cadre du G20, les chefs d’États ont déjà mandaté le GAFI pour en assurer un suivi opérationnel. Les États pourront également s’en servir pour guider leur action sur certains sujets comme la transparence des associations, des charities et, plus largement, des structures culturelles, cultuelles ou humanitaires (engagement formalisé au sein du point n°3 de cette déclaration). 
Cette conférence a porté sur les méthodes, c’est-à-dire sur la problématique fondamentale du renseignement financier. Pour qu’il soit pertinent, il faut que le secteur privé participe à l’élaboration de déclarations de soupçon de meilleure qualité, mais aussi que les cellules de renseignement financier soient en lien étroit avec les services de renseignement, ce qui n’est pas le cas dans tous le pays. De ce point de vue, la France a comme atout d’avoir fait de TRACFIN un service de renseignement. L’objectif est de connaître les circuits logistiques et de financement pour anticiper les attentats. La finalité c’est aussi la judiciarisation du renseignement financier et son utilisation dans les dossiers de lutte contre le financement terroriste et plus généralement de la lutte contre le terrorisme.

L.L.D. : TRACFIN s’est doté d’une division spécifiquement dédiée à la lutte contre le terrorisme en 2015. Que représente cette mission dans la part globale de ses activités ?

B.D. : Depuis la mobilisation « Je suis Charlie » [ndlr, qui a suivi l’attentat du 7 janvier 2015 contre le journal satyrique Charlie Hebdo], TRACFIN a accompagné le nouvel élan d’action commune et de partage opérationnel de l’information. Après les attentas du 13 novembre 2015, nous avons alors réalisé que le renseignement financier pouvait renforcer l’efficacité de la lutte contre le terrorisme. Peu après mon arrivée à la tête de TRACFIN, j’ai décidé de créer le 1er octobre 2015, une division « Financement du terrorisme », avec pour objectif de lui affecter 10 agents. Aujourd’hui, elle en compte 13. D’un point de vue global, ce domaine d’action mobilise à peu près 20% des enquêteurs du Service.
Pour répondre plus précisément à votre question, le volume d’entrée d’informations est relativement modeste : sur les 70 000 informations que l’on reçoit, 2 000 au maximum concernent spécifiquement des suspicions ou des indices de financement du terrorisme ou de la radicalisation, ce que j’appelle des signaux faibles mais fiables de comportements à risque. 
En revanche, les transmissions aux autres services de renseignement, notamment à la DGSI via la cellule inter-agences Allat, ont connu une augmentation exponentielle : en 2017, Tracfin a adressé 685 notes « luttes contre le financement du terrorisme », soit 459 notes aux services spécialisés de renseignement et 226 notes adressées à l’autorité judiciaire ou aux services de police judiciaire en charge de la lutte contre le terrorisme. Cela correspond à une augmentation de 73 % par rapport à 2016. 387 notes ont été transmises à la cellule inter-agences de la DGSI en 2017.
Cette dynamique résulte également d’une meilleure coopération avec nos homologues étrangers, comme les États-Unis, avec lesquels nous avons mis en place un système de partage spontané d’informations financières.

L.L.D. : Au cours de la dernière décennie, le secteur financier a intégré de nouvelles technologies à l’instar des blocs chains ou des monnaies virtuelles (comme le Bitcoin). Comment appréhendez-vous les nouveaux défis qu’elles posent en matière de lutte contre les circuits financiers clandestins ?

B.D. : Le secteur financier a beaucoup évolué avec l’apparition de nouveaux métiers comme le financement participatif, la banque en ligne, les nouvelles solutions d’intégration de paiement, les monnaies ou les actifs virtuels. Cette créativité, souvent portée par des start-up, représente sans aucun doute un nouveau levier de développement économique.
Mais à nouveaux métiers, nouveaux risques. Il faut veiller à ce que ces évolutions ne se fassent pas au détriment de la transparence et qu’elles ne favorisent pas la délinquance organisée, le blanchiment et la fraude. La traçabilité des clients et de leurs opérations, celle de l’origine et de la destination des fonds, doivent rester une condition primordiale de leurs activités, dans le cadre des règles législatives et réglementaires concernant la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.
De ce point de vue, le rôle de TRACFIN est de susciter la vigilance nécessaire et la mise en place de réglementations de manière harmonisée, pas seulement en France mais aussi à l’échelle internationale. Le mot clé est « régulation ». Il s’agit donc d’un véritable défi, notamment dans la perspective de l’évaluation de la France par le GAFI en 2020. 
Toutefois, je pense que dans ce domaine également, TRACFIN contribue à l’intégration d’une culture de conformité par les fintech. Au plan européen, la France a été le premier pays à transposer les dispositions de la 4ème Directive anti-blanchiment de l’Union européenne et, en quelque sorte, à anticiper la 5ème Directive, puisque les quatre formes d’échange de monnaie virtuelle, dont celle du bitcoin, sont assujetties aux obligations anti-blanchiment depuis le 1er janvier 2017.

L.L.D. : Tenant compte de ces évolutions et du défi de la lutte contre le terrorisme, dans quelle mesure les ressources de TRACFIN vous semblent-elles suffisantes ?

B.D. : Il est certain qu’elles ne suffisent jamais ! C’est pour cela que nous sommes engagés dans un plan de renforcement de nos effectifs de 15 à 20% par an. Lorsque je suis arrivé à TRACFIN, à l’été 2015, nous étions 110. Nous sommes aujourd’hui 150, soit 40 agents de plus en deux ans et demi. Fin 2018, nous devrions être 160. On peut donc affirmer que les pouvoirs publics ont la volonté de donner les moyens à TRACFIN d’assumer toutes ses missions. Mais je pense également qu’il faut rester raisonnable. Je dis souvent en plaisantant que TRACFIN est une start-up administrative, c’est-à-dire qu’on se développe de manière exponentielle sur les données, on élabore des outils techniques assez modernes et un écosystème hyper-diversifié. Mais en terme de ressources humaines, il faut du temps pour pouvoir recruter, former et acquérir de l’expérience.

L.L.D. : Qui sont les agents qui travaillent au sein de TRACFIN ?

B.D. : Nous disposons d’une grande richesse humaine et de compétences. Les agents de TRACFIN sont pour un tiers des douaniers, issus notamment du service de renseignement de la douane comme la DNRED. 25% sont des inspecteurs des finances publiques, aussi bien des services de contrôle et de l’administration centrale, que des services d’enquêtes un peu spécialisés (en fiscalité par exemple). Environ 10% viennent des grandes directions et d’autres directions du Ministère de l’Économie, des Finances, de l’Action et des Comptes publics. Des agents sont également issus d’autres services de renseignement comme la DGSE et la DGSI, ce qui est nouveau. Enfin, nous disposons de 18% de contractuels, y compris issus du secteur privé.

L.L.D. : Quels sont les prochains enjeux pour l’amélioration des capacités d’action de TRACFIN ?

B.D. : L’enjeu stratégique des prochaines années est de s’adapter au nouveau système de traitement de données et à la gestion des données de masse. C’est un processus qui nécessitera le perfectionnement de notre système informatique pour pouvoir mieux croiser les analyses, mieux aider le travail des enquêteurs et mieux partager l’information avec nos destinataires. C’est le projet le plus structurant pour lequel nous aurons besoin de soutien, de compétences et de ressources. 
Nous devons également développer nos échanges avec nos partenaires internationaux. Nous avons beaucoup progressé dans ce domaine, mais ce n’est pas encore suffisant. La Conférence de Paris sur la lutte contre le financement du terrorisme a démontré que la coopération entre les cellules de renseignement financier était fondamentale. Or, nous ne sommes pas encore assez équipés. Nous avons donc un niveau qualitatif à franchir et j’ai la volonté de renforcer les effectifs et les moyens qui nous sont alloués pour ces aspects là. 
De plus, nous devons tirer les enseignements de la mise en œuvre des directives européennes et de l’évolution des notes interprétatives du GAFI en vue d’améliorer la transparence des instruments financiers. L’identité, par exemple, constitue un sujet de préoccupation et d’évolution sur le plan juridique et opérationnel qui n’est pas encore assez évoqué, compte tenu du développement du numérique.
Enfin, tout ce qui peut contribuer à faire connaître à l’international les enjeux de notre travail et nos objectifs sera utile. TRACFIN a vocation à évoluer en coordination avec les pratiques d’autres services comme les services économiques régionaux ou encore les services de coopération policière et judiciaire. Nous voulons également articuler nos efforts avec tous les pays. Chacun doit trouver sa place pour renforcer notre efficacité collectivement.

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