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Troisième trimestre 2017

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L' AED, acteur pivot de l’ Europe de la Défense

Entretien avec M. Jorge DOMECQ,
Directeur exécutif de l’Agence européenne de Défense (AED)*

Serpent de mer de la construction européenne, l’« Europe de la Défense » est revenue à l’ordre du jour depuis la présentation d’une Stratégie globale l’Union sur la politique étrangère et la sécurité en juin 2016. À la Sorbonne, le 26 septembre 2017, soit plus de 60 ans après l’échec de la Communauté européenne de Défense (CED), le Président français Emmanuel Macron en faisait même l’un des moteurs de la relance du projet européen. Créée le 12 juillet 2004, l’Agence européenne de Défense se trouve au cœur de ces réflexions et des nouveaux outils adoptés dans ce domaine. Son Directeur exécutif, M. Jorge Domecq, analyse pour nous comment elle s’est affirmée comme « l’opérateur central pour toutes les activités de l’UE liées à la défense ».

La Lettre Diplomatique : Monsieur le Directeur exécutif, les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne ont mis l’« Europe de la Défense » au cœur de leurs priorités avec la création d’un fonds dédié à ce domaine le 22 juin 2017. À quels facteurs attribuez-vous l’accélération de ce processus ? 

M. Jorge DOMECQ : Un facteur majeur est sans doute le sentiment d’insécurité des citoyens européens qui a augmenté ces dernières années. Il y a aujourd’hui une demande claire de l’opinion publique pour une défense européenne plus forte. La défense est une priorité pour qui une majorité des citoyens européens veulent voir l’Union européenne (UE) jouer un rôle. C’est dans ce contexte global que Federica Mogherini, la Haute Représentante de l’UE pour les Affaires étrangères et la Politique de Sécurité, qui préside aussi l’Agence européenne de Défense, a présenté à l’été 2016 la nouvelle Stratégie globale de l’UE qui contient plusieurs propositions importantes.
Premièrement, l’utilisation de fonds européens pour financer des capacités européennes de défense identifiées par les États membres. Deuxièmement, une utilisation pleine et entière du potentiel de l’AED pour renforcer l’Europe en matière de défense. Troisièmement, une industrie européenne de défense plus compétitive et indépendante.
L’Europe sera-t-elle à l’avenir en mesure de faire face aux crises et aux menaces de façon autonome, ou sera-t-elle toujours dépendante de partenaires extérieurs ? Il s’agit ici de l’autonomie stratégique européenne. 
Cette Stratégie globale a abouti à différentes nouvelles initiatives en matière de défense, telles que la coordination annuelle des politiques de de défense (CARD), la coopération structurée permanente (PESCO), le Plan d’action Défense de la Commission européenne avec sa proposition d’un Fonds européen de défense (FED) et le développement de la coopération avec l’OTAN suite à la déclaration conjointe de 2016. Dans toutes ces initiatives, l’Agence est appelée à jouer un rôle clé.

L.L.D. : Comment évaluez-vous l’impact du Brexit sur l’avenir de la coopération de défense et d’armement européenne ?

J.D. : Soyons clair : le Brexit n’est une bonne chose ni pour l’Europe, ni pour le Royaume-Uni. Tout le monde risque d’y perdre. Mais le peuple britannique s’est prononcé et son gouvernement l’a décidé : le Brexit est donc un fait. Je vois cela comme un signal d’alarme, un « wake-up call », qu’il est temps de changer la manière dont nous opérions. Le Brexit nous rappelle qu’il faut plus de coopération européenne et, surtout, une coopération plus systématique en matière de défense. 
Nous voyons une volonté des autorités britanniques à rester engagés dans la défense, et aussi dans le travail de l’Agence. Mais l’Union et ses États membres devraient d’abord préciser les termes du divorce avant de dessiner les lignes directrices des relations futures avec Londres. Grâce à des « accords administratifs », nous avons la flexibilité de pouvoir entretenir des relations et une coopération avec des pays tiers, comme par exemple la Norvège, la Suisse, la Serbie ou encore l’Ukraine. Rien n’empêcherait donc le Royaume-Uni de faire de même le jour où il quittera l’Union. Seulement, il faudrait veiller à ce qu’un tel régime soit mis en place à temps pour minimiser les répercussions négatives sur les projets ou les consortia dans lesquels participent des entreprises britanniques.

L.L.D. : L’AED a été créée en 2004 avec pour mission de soutenir les projets coopératifs en matière de défense européenne. Dans quelle mesure est-elle appelée à revêtir de nouvelles prérogatives ?

J.D. : En 2016, Mme Mogherini a lancé une révision stratégique (Long Term Review) de l’Agence, douze ans après sa mise en place. L’idée était non seulement d’analyser sa façon de travailler et ses priorités actuelles mais surtout d’examiner où et comment l’Agence devra être renforcée pour qu’elle puisse accomplir de nouvelles missions et tâches dans le cadre du renforcement de la défense européenne. Le résultat de cette réflexion en profondeur, qui a duré plusieurs mois, a été approuvé en mai 2017 par les ministres de la Défense des États membres. Principal constat : la mission de l’Agence en sort fortement renforcée. Que l’Agence soit dotée d’un rôle plus ambitieux dans un contexte de nouvelles initiatives politiques majeures, telles que la coordination annuelle des politiques de défense (CARD), la coopération structurée permanente (PESCO) et le Fonds européen de défense, n’est pas anodin.

L.L.D. : Dans quelle mesure l’AED se voit confier une mission renforcée ?

J.D. : La révision stratégique a notamment permis de renforcer trois fonctions principales de l’Agence. D’abord, celle de soutenir le développement des capacités. Il s’agit donc de faire de l’Agence le principal instrument intergouvernemental européen dans la définition des priorités capacitaires de défense à développer. L’accent est ici sur les priorités : comprendre quelles capacités existent et focaliser les ressources sur les vrais besoins capacitaires. Cela passe notamment par le plan de développement des capacités (CDP) que nous sommes en train de réviser avec les États membres, mais aussi par d’autres instruments plus spécifiques tels que l’agenda stratégique de recherche (OSRA) ou les activités stratégiques clé (Key Strategic Activities) dans le domaine industriel. À cela s’ajoutent de nouveaux instruments tels que CARD et PESCO dans lesquels l’AED est appelée à jouer un rôle important d’expertise et d’évaluation. 
Deuxième fonction renforcée de l’Agence : celle d’être le forum de coopération préféré des États membres en matière de défense. Nous comprenons cela comme une reconnaissance du travail déjà réalisé par l’Agence qui soutient et gère quelques 50 projets capacitaires et une centaine de projets de recherche et de développement technologique (R&T). Grâce à son expertise, l’Agence est l’endroit idéal où ses États membres qui souhaitent coopérer en matière de R&T et de développement capacitaire peuvent trouver soutien et partenaires. 
Enfin, troisième renforcement issu de la révision stratégique de l’Agence : celui d’être un facilitateur, un trait d’union entre les acteurs militaires des États membres, d’un côté, et la Commission européenne et les autres institutions européennes, de l’autre côté. L’AED est donc l’opérateur central pour toutes les activités de l’UE liées à la défense. Notre position institutionnelle, en tant qu’agence du Conseil chapeautée par la Haute Représentante qui est aussi vice-Présidente de la Commission européenne, nous prédispose à cette mission. 
Voilà donc les trois principales conclusions de la révision stratégique qui constitue un véritable tournant pour l’Agence. Inévitablement, ce renforcement de mission devra aller de pair avec des ressources adéquates sur le plan budgétaire et humain, comme l’ont d’ailleurs aussi reconnu les ministres dans les conclusions de mai 2017.

L.L.D. : Avec la constitution d’un Fonds européen pour la défense, des financements européens pourront être alloués au développement de projets capacitaires. Pourriez-vous nous expliquer le rôle de l’AED dans leur mise en œuvre ?

J.D. : L’ Agence a plusieurs rôles à jouer dans le cadre de la mise en œuvre des deux « fenêtres » du Fonds, aussi bien du côté capacitaires que du côté recherche. D’abord un rôle en amont, de définition des priorités capacitaires et technologiques futures des États membres. On retrouve là l’une des trois missions clés confiées par les États membres suite à la révision stratégique de l’Agence. 
Deuxièmement, l’Agence a un rôle central à jouer dans la mise en œuvre des projets et programmes. Du côté de la recherche, c’est déjà le cas aujourd’hui car l’Agence a été chargée par la Commission européenne de gérer l’Action préparatoire sur la recherche en matière de défense. 
Plus important encore, en aval, il faudra veiller à ce que le travail réalisé dans les deux volets du Fonds – le volet capacitaire et le volet recherche – soit traduit dans des programmes concrets. C’est important pour le développement des capacités nécessaires, mais aussi pour avoir une industrie capable de les fournir. Cependant, il faut être très clair sur une chose : le Fonds européen de Défense ne peut pas être une simple subvention à l’industrie, mais un soutien lié à la mise en œuvre des capacités nécessaires pour l’avenir.

L.L.D. : Et quelle place occupe l’AED dans le cadre des récentes initiatives comme CARD ou la PESCO ?

J.D. : Ces deux initiatives – et j’y ajoute aussi le Fonds européen pour la défense – ont le potentiel de marquer un changement fondamental dans le rôle de l’Agence qui va se retrouver au cœur d’une nouvelle mécanique de défense. C’est logique, car il faut savoir que la CARD, la PESCO et le Fond européen pour la défense sont intimement liés. La CARD va nous aider à faire avancer les priorités capacitaires identifiées par les États membres dans le plan de développement des capacités (CDP). La PESCO pourra nous aider à avancer plus vite dans la réalisation des capacités identifiées dans la CARD. Et le Fonds doit soutenir financièrement ces coopérations identifiées et développés grâce à ces nouveaux instruments. Tout est donc lié. 

L.L.D. : Le Plan d’action Défense présenté par la Commission européenne en novembre 2016 prévoit, outre la constitution d’un Fonds, de renforcer le marché unique de la défense. Tenant compte de la grande diversité des systèmes d’armes que compte l’UE, ainsi que des intérêts politiques et industriels que représentent leur acquisition, comment l’équilibre entre l’approche intergouvernementale et communautaire est-il appelé à être maintenu ?

J.D. : Il faut définir un juste milieu entre la dimension communautaire et la dimension intergouvernementale pour que la coopération en matière de défense fasse un bond qualitatif. Cette problématique structurelle garantira la réussite de tous nos efforts. Ce juste équilibre doit permettre aux États membres qui, selon les traités, sont compétents en matière de défense, de bénéficier d’atouts communautaires comme le Fonds européen de Défense mis en place par la Commission. Il faut donc rendre compatible les besoins capacitaires des États membres avec les moyens que la Commission est prête à mettre sur la table. Si nous arrivons à marier ces deux forces dans la gestion du Fonds, celui-ci pourra alors devenir un moteur pour l’Europe de la Défense.

L.L.D. : Trois scénarios possibles pour le renforcement de l’interopérabilité sont exposés par le document de réflexion sur l’avenir de la défense européenne présenté par la Commission européenne le 7 juin 2017. Quelle est votre perception de cet enjeu ?

J.D. : Le document de réflexion de la Commission de juin 2017 avance en effet plusieurs scénarios. Cependant, à l’heure actuelle, l’attention de l’Agence est focalisée sur la mise en œuvre du paquet « défense » contenant les différentes nouvelles initiatives dont nous venons de parler. En ce moment, c’est ce dossier qui domine l’agenda de travail de l’Agence.  Quant aux différents scénarios d’avenir proposés par les uns et les autres, on va voir.  Il est important d’abord de mettre en œuvre les initiatives actuellement sur la table avant d’anticiper l’avenir. En termes de processus, il faut que les institutions suivent la substance, c’est-à-dire les décisions politiques, et pas le contraire. Cela veut aussi dire qu’il faut faire plein usage des moyens, instruments et structures déjà existants avant de penser à en créer ou développer de nouvelles. On risque sinon de faire double emploi, ce qui serait une mauvaise chose, tant d’un point de vue institutionnel qu’économique et politique. 

L.L.D. : L’exercice EU Cybrid 2017 qui s’est déroulé le 7 septembre 2017 à Tallinn en présence des ministres de la Défense des Vingt-huit États membres a mis en exergue les enjeux de la cybersécurité pour l’Europe. Quels enseignements en avez-vous tiré en matière de capacité de réaction collective de l’UE ? 

J.D. : Nous sommes encore en phase d’analyse des résultats et enseignements à tirer de cet exercice. Il est donc prématuré de présenter des conclusions. Par contre, ce qu’on peut déjà dire, c’est que le fait d’avoir réuni les responsables politiques des pays membres et le Secrétaire général de l’OTAN pour se pencher sur la gestion de crises de cybersécurité est déjà un exploit en soi.
Au-delà du signal politique, nous allons évidemment assurer un suivi approprié de manière à ce que tous les enseignements pratiques soient tirés en vue des futurs exercices que nous sommes déjà en train de préparer avec les États membres. Dans ce contexte, il faut rappeler que l’engagement de l’Agence dans le domaine cyber ne date pas d’aujourd’hui mais qu’il existe depuis des années, le cyber étant l’un de nos quatre programmes capacitaires clé.

L.L.D. : Au-delà du consensus entre les États membres sur le rôle de l’OTAN dans la défense européenne, quelle est votre vision d’une émancipation géostratégique de l’UE ? 

J.D. : Les États membres ont clairement établi le concept d’autonomie stratégique pour l’Europe. Mais la question n’est pas de jouer l’UE contre l’OTAN ou vice versa ; personne ne souhaite cela. Personne ne veut renforcer la défense européenne pour affaiblir ou miner l’OTAN. Au contraire. À l’avenir, il n’y aura pas d’Alliance atlantique forte sans une UE forte en matière de défense. Les Européens doivent rester un partenaire intéressant, fiable et puissant de l’OTAN en matière de capacités. Sinon, pourquoi les partenaires de l’OTAN voudraient-ils rester engagés aux côtés d’un continent qui n’a pas les capacités nécessaires pour agir ? Par ailleurs, d’un point de vue capacitaire, avoir une autonomie stratégique veut aussi dire qu’on ait la capacité de concevoir, développer, déployer et modifier une capacité donnée. Si on est capable de faire tout cela, on est autonome. Si on a besoin d’un tiers non-européen pour faire tout ça, on n’est pas autonome. C’est donc à la fois un concept opérationnel et capacitaire. C’est à ça que l’on travaille à l’Agence.

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